近日，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部等部委联合印发《“十四五”节水型社会建设规划》（发改环资〔2021〕1516号，以下简称《规划》）。
在总结“十三五”节水成效、分析存在问题和研判形势要求基础上，提出了我国节水型社会建设的总体要求、主要任务、重点领域和保障措施，是“十四五”时期我国节水型社会建设的重要依据。
水是保障农业发展、工业生产、城镇建设、居民生活的重要生产力要素。随着工业化和城市化快速发展，我国水资源环境约束问题突出，转变高耗水生产方式、生活方式势在必行。目前，我国水资源利用效率仍然不高，与高质量发展的要求仍有差距。大力推进水资源集约节约利用是淘汰高耗水高污染生产方式和落后产能，倒逼产业绿色低碳转型升级、经济提质增效，实现经济社会发展与人口、资源、环境良性循环的必然要求。节水是保障水安全的重要举措。水安全是关系国家永续发展和长治久安的大事。当前，我国水安全形势严峻，新老问题叠加，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题在不同时空时有显现。“治国先治水”，节约用水是治水的关键所在，也是解决错综复杂的水安全问题的前提。通过节水抑制不合理用水需求，可以从总量上减少水资源消耗；通过节水提升用水效率，可以控制水资源开发利用强度；通过节水可以减少工业和城镇废污水排放，减少水处理的能源消耗；通过节水可以减轻水生态、水环境损害，保障我国水安全，以水资源可持续利用支撑经济社会高质量发展、可持续发展。节水是生态文明建设的应有之义。人与自然和谐共生是生态文明的鲜明特征，也是社会主义现代化强国的重要标志。“逐水而居”反映了水对人类生存和发展的极端重要性，人水和谐是人类社会的不懈追求。《荀子·天论》中提出：“强本节用，则天不能贫；本荒而用侈，则天不能使之富。”节水是一种生活方式，更是一种人生态度、价值取向和价值观念。节水涉及农业、工业、服务业等领域，涵盖企事业单位、家庭、个人等主体；用水效率、节水习惯是一个地区、单位和个人文明程度的体现。必须从建设生态文明的战略高度认识节水的重要性，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，将节约用水贯穿于经济社会发展全过程各领域，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，推动工农业生产和城镇建设节水增效，扩大生态用水空间，拓展非常规水源利用，加快形成节水型生产和生活方式，为实现人与自然和谐共生提供有力支撑。围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”等方面，《规划》部署了节水型社会建设的主要任务；确立了农业农村、工业、城镇、非常规水源利用等重点领域，构成“十四五”期间节约型社会的工作重点。节水型社会建设，尤其需要加强能力建设。《规划》从提升节水意识、强化刚性约束、补齐设施短板、强化科技支撑、健全市场机制等方面进行部署，特别强调了节水型城市建设、严格全过程监管、实施城镇供水管网漏损治理工程、建设非常规水源利用设施等方面进行了系统安排，以提升节水型社会建设的能力。发挥市场机制在节水型社会建设中的作用十分重要。《规划》从完善水资源定价、开展第三方节水服务等方面提出了具体要求。价格是资源配置的关键要素，也是市场机制能否得到充分发挥的甄别依据。《规划》不仅提出了水资源定价机制的一般原则，还对农业用水、居民生活用水、再生水和海水淡化水的价格形成提出了具体要求。这些制度安排，对节约用水、提高水资源利用效率、建设节水型社会是十分必要。在重点领域，《规划》提出“十四五”期间，全国新增高效节水灌溉面积0.6亿亩，创建200个节水型灌区，并明确了农业农村节水重点工程。工业节水减污目标是，到2025年，遴选火电、钢铁、石化化工、有色、造纸、印染、食品等行业水效领跑者50家，缺水地区重点高耗水行业用水效率达到国际先进水平。实施国家高新技术产业开发区废水近零排放试点工程。《规划》提出，持续创建国家节水型城市，完善和提升节水型城市评价标准，缺水城市应达到国家节水型城市标准要求；全国非常规水源利用量超过170亿立方米；全国地级及以上缺水城市再生水利用率超过25%。《规划》提出的“十四五”时期目标是，到2025年，通过主要任务、重点领域重点工程的实施，实现用水总量控制在6400亿立方米以内，万元国内生产总值用水量比2020年下降16%左右，万元工业增加值用水量比2020年下降16.0%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.58，城市公共供水管网漏损率控制在9%以内，基本补齐节水设施短板和监管能力弱项，水资源利用效率和效益大幅提高。一是尊重水资源时空变化规律，既突出重点也与时俱进。根据联合国气候变化专门委员会（IPCC）的最新研究，气候变化加剧了水汽循环，带来部分地区更强的降雨和洪水，而许多地区则出现更严重的干旱。《规划》面对新形势新要求，研究部署新任务新重点，推动形成节水新局面。在《规划》落实上，要以灌区现代化改造、推广节水灌溉为重点抓农业节水增效，以激励企业节水改造、提高水重复利用率为重点推动工业节水减污，以降低管网漏损为重点促进城镇节水降损，以地下水超采区压采、加强非常规水源开发利用为重点推动典型地区节水开源。二是尊重水资源价值规律，政府和市场两手发力。由于供水工程的公益性以及水资源的可更新性叠加，节水工作的推进必须发挥政府调控作用和市场配置资源的基础性作用。政府要为市场基础性作用的发挥创造条件，节水的目标应当是开发利用量不超过水资源的更新量。为此，要推动节约用水条例立法，持续健全节水制度，以强化节水指标约束为重点落实总量强度双控，全面建成用水定额体系，发挥节水制度和科技的重要支点和杠杆作用，加大水价改革力度，支持节水产业发展，动员全社会参与节水建设。三是兼顾监督管理和习惯养成。自我国推动节水工作以来，已经形成了一系列的法规、标准、技术等管理工具。要进一步完善节水制度，加强制度执行力度，通过开展节水行动情况的督导检查，完善总量强度双控办法，完善目标责任制和考核机制，落实节水评价制度，运用现代化技术手段加强用水大户监控，依法保障公众参与节水监督。要创新方式方法，组织开展全国节约用水知识大赛、节水论坛和科普宣传节水知识和方法，激发公众节水内生动力，增强全社会节水意识，唤起全社会力量节约用水，久久为功，形成节水型生产生活方式。党的十八大以来，各地区各部门深入贯彻习近平生态文明思想，着力解决水资源环境约束突出问题，节水工作取得积极成效。我国以世界6%的水资源量，支撑和保障了世界20%的人口和17%的经济总量。与2015年相比，万元国内生产总值用水量下降28.0%，万元工业增加值用水量下降39.6%，农田灌溉水有效利用系数达到0.565，城市公共供水管网漏损率10%左右，在用水总量基本不增加的情况下支撑了国民经济约6%的增长。但是，水资源严重短缺依然是我国基本水情，是经济社会发展的重要瓶颈制约。部分地区用水粗放、水资源过度开发，对经济规律、自然规律、生态规律认识不够、把握失当。由于没有认识到水资源、水生态、水环境的有限承载力，加之气候变化影响加剧，水资源供求处于紧平衡状态，区域性、结构性和水质性矛盾凸显，当前及今后一个时期水安全保障形势严峻。因此，推进节水型社会建设、促进全社会节水，是缓解水资源供需矛盾的必然选择，是实现经济社会可持续发展、高质量发展的必然要求。一是坚持和落实节水优先方针。民生为上，治水为要。治水要良治，良治的内涵之一是要用系统思维统筹水的全过程治理，分清主次，当前的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。《规划》围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”五个方面部署开展节水型社会建设重点任务。引导广大群众增强节约保护水资源的思想认识和行动自觉。强化政府监管，压实目标责任，严格考核管理。推进节水基础设施建设补短板。强化科技支撑，健全法规标准，完善市场机制。二是坚持人口经济与资源环境相均衡。“有多少汤泡多少馍”，新时期经济社会建设要做到以水定需、量水而行、因水制宜，用强有力的约束提高发展质量和效益。《规划》强调，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。落实水资源消耗总量和强度双控，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。健全约束指标体系，严格全过程监管。同时，聚焦农业农村、工业、城镇、非常规水源利用等重点领域，全面推进节水型社会建设。三是坚持政府作用和市场机制两手协同发力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，要善用价，善用税，让价格杠杆和税收杠杆调节供需求，倒逼节水效果提升。《规划》提出，建立健全反映水资源稀缺程度和供水成本，有利于促进节约用水、产业结构调整和生态补偿的水价形成机制。深入推进农业水价综合改革，完善居民生活用水阶梯水价制度，放开再生水、海水淡化水政府定价。总结水资源税改革试点经验，适时推开水资源税改革试点。依法落实节约用水、非常规水源利用等方面税收等优惠政策。一是坚定走节水降碳绿色发展道路。“十四五”时期，我国生态文明建设以降碳为重点战略方向，应牢固树立“节水即降碳”“节水即治污”理念，推动减污降碳协同增效，促进经济社会发展绿色转型。《规划》指出，全面提升用水效率，推进节水型城市建设，实施高耗水服务业节水；推行工业节水减污，开展节水型工业园区建设；推广农业节水灌溉，促进畜牧渔业节水，推动农村生活节水。二是全面推进水资源循环利用。提高水安全保障能力，要构建常规水与非常规水互补的供水格局，大力推进污水资源化利用，减少新鲜水取用量，因地制宜推动海水、雨水等利用。《规划》提出，将再生水、海水及淡化海水、雨水、微咸水、矿井水等非常规水源纳入水资源统一配置，逐年扩大利用规模和比例。在城镇、工业、农业农村领域持续推进优水优用、循环利用和梯级利用，打通制约水循环的“堵点”。缺水地区严格控制具备使用非常规水源条件但未有效利用的高耗水行业项目新增取水许可。到2025年，全国非常规水源利用量超过170亿立方米。三是多措并举凝聚合力推动多元共治。《规划》提出，按照中央部署、省级统筹、市县负责原则，推动规划实施。完善节约用水法律和标准体系。强化财政投入保障，鼓励地方构建多元化投入保障机制。将节水纳入经济社会发展综合评价体系和政绩考核，加强对各责任部门的督促检查，严格责任追究。完善公众参与机制，充分发挥舆论监管、社会监督和行业自律作用，推动节水多元共治。“十四五”时期是促进水资源节约集约利用、全面推进节水型社会建设的重要机遇期。各地区各部门应坚持正确政绩观，牢固树立大局意识，准确把握保护和发展关系，统筹发展和安全，形成工作合力，坚决把节水型社会建设重点任务落实到位。要精打细算用好水资源，从严从细管好水资源，全方位贯彻以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。《规划》围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”部署了五项重点任务，细分为十四项子任务，体现出清晰的问题导向。一是提升节水意识——加大宣传教育，引导广大群众增强节约保护水资源的思想认识和行动自觉。将推进节水载体建设单独列为一项任务，提出“到2025年，北方60%以上、南方40%以上县（区）级行政区达到节水型社会标准”，进一步强化标杆引领带动作用。二是强化刚性约束——坚持以水定需，健全强制性标准和双控指标体系，严格全过程监管，“软硬兼施”形成合力。三是补齐设施短板——推进农业节水设施建设，与高标准农田建设同步开展；实施城镇供水管网漏损治理工程，所有城市公共供水管网漏损率达到一级标准；建设非常规水源利用设施，城镇持续推进污水资源化利用，不同地区因地制宜推动非常规水资源利用；配齐计量监测设施，推动农业农村、城镇、工业领域用水计量全覆盖。四是强化科技支撑——既从突破核心技术瓶颈角度加强重大技术研发，又加强推广适用技术促进科技成果应用，从上而下推动节水产业发展。最后是健全市场机制——完善水价机制，推广第三方节水服务，从水价、水权等多角度提升市场在节水中的决定性作用。聚焦这些重点任务，能够更快地补短板强弱项，持续推进节水型社会建设。农业农村、工业、城镇和非常规水资源利用是节水型社会建设的重点领域，《规划》针对不同领域和用水主体的特点和需求，紧密结合国家重大战略并衔接最新政策，分级分类提出主要任务和重点工程，既全面覆盖又有侧重地指导开展节水工作。在农业农村节水领域，《规划》强调四大主要举措，一是坚持以水定地，因水因地制宜优化农作物种植结构，以水资源安全支撑粮食安全；二是推广节水灌溉，与高标准农田建设同步推进，提出“‘十四五’期间，全国新增高效节水灌溉面积6000万亩，创建200个节水型灌区”；三是促进畜牧渔业节水，强调发展节水渔业，积极推广水产养殖节水减排新技术；四是推进农村生活节水，鼓励农村污水就地就近处理回用。配套工程从重点区域角度出发，如大型灌区改造工程强调在黄河流域重点推进上游甘肃干流提灌区和宁蒙引黄灌区、中游汾渭灌区、下游引黄灌区节水改造，节水灌溉工程强调以粮食主产区、生态环境脆弱区、水资源开发过度区等为重点。在工业节水领域，《规划》从优化产业结构的角度强调以水定产，特别点出黄河流域要严格准入；从企业自身角度强调推进节水减污，创建重点高耗水行业标杆发挥带动作用；从园区角度强调建设节水型工业园区，结合园区循环化改造工作，推动企业间串联用水、梯级用水。重点工程响应《关于推进污水资源化利用的指导意见》，推进工业企业废水循环利用工程和废水近零排放试点工程，强调在长三角地区遴选国家高新区率先示范。在城镇节水领域，《规划》强调三大主要措施，一是以水定城，在黄河流域、西北缺水地区严控水面景观用水；二是提升城市节水工作系统性，从供水管网、公共机构、园林绿化、节水器具等方面协同发力；三是加强高耗水服务业节水，严控定额管理和鼓励非常规水利用双管齐下，与《国家节水行动方案》紧密衔接，推进供水管网漏损改造和公共机构节水示范等重点工程。在非常规水资源利用领域，《规划》坚持将非常规水源纳入水资源统一配置，不同地区根据资源禀赋推进非常规水资源利用，持续推进污水资源化利用，加强雨水集蓄利用，扩大海水利用规模。结合最新出台政策，推进污水资源化利用工程和海水淡化利用工程，在西北、华北、东北和黄河流域实施矿井水利用工程。有效的运行机制是建设节水型社会的关键。为进一步健全“政府推动、市场调节和公众参与”的节水运行机制，《规划》针对加强组织协调、健全法规标准、完善投入机制、推进水资源税改革、强化监督考核等方面提出措施，以保障节水型社会建设工作的顺利推进。政府层面，《规划》提出要部门协作形成合力，从分割管理转向对水资源的统一管理；要完善节水法律体系、标准体系和认证体系，使政府推动有法可依、有径可施；要推进水资源税改革，适时推开水资源税改革试点，完善水资源税制度；要强化监督考核，压实工作责任，确保由上而下层层落实。市场层面，《规划》提出要建立多元投入机制，完善节水奖励机制，充分发挥政府财政补贴和社会资本的作用，促进水资源配置市场化。公众层面，《规划》提出要完善公开透明的公众参与机制，在节水的各个环节引入民主管理和广泛参与，构建多元共治格局。以上措施为建立三方有机结合的节水治理结构提供有力保障。一是要抓住水价改革窗口期。鼓励地方政府先行先试开展水价改革，建立健全反映水资源稀缺程度和供水成本的价格体系，形成和经济社会、居民收入相适配的调价机制，对不同主体实施差异化水价，真正激发节水内生动力，使水资源浪费问题从根本上杜绝。二是要强化重点工程的落地实施。工程项目是完成任务和实现目标的重要抓手，在规划推进过程中，要加强农业农村节水、工业节水减污、城镇节水降损等重点工程的实施，将规划真正落到实处。《规划》内容涵盖面广、工程量大、措施具体，预计需要大量的资金投入。要加强资金保障，特别是在强化多元化的财政资金投入保障的同时，拓宽融资渠道，引导社会资本积极参与节水型项目建设运营，鼓励符合条件的企业采用绿色债券等方式融资。
